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上海汉联律师事务所副主任。(021—63140581),中国法学会/商法研究会/银行法研究会/财税法学研究会理事、上海市法学会金融法研究会副会长。复旦大学法学院毕业,法学硕士。92年律师执业。

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《碳税及其法律制度》  

2010-11-18 08:43:25|  分类: 民商经济投资法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《碳税及其法律制度》

上海新望闻达律师事务所 宋一欣律师

 

一、碳税的含义与范围

所谓碳税(carbon  tax),是指针对二氧化碳排放所征收的税。它是为减排温室气体、减缓全球变暖、实施环境保护而设立征收的税收制度,也是当代最重要的、具有创新精神的税制改革。

碳税通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品,按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。与总量控制和排放贸易等市场竞争为基础的温室气体减排机制不同,征收碳税只需要额外增加非常少的管理成本就可以实现。

实际上,碳税包括国内税与关税两个方面,一般谈及的及研究的碳税是指国内税(本文亦从此点上论述)。

所谓碳关税(Carbon  Tariff),是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。

碳关税的概念最早由法国前总统希拉克提出,用意是希望欧盟以国家应针对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税,否则在欧盟碳排放交易机制运行后,欧盟国家所生产的商品将遭受不公平之竞争,特别是境内的钢铁业及高耗能产业。2009年3月17日,美国能源部长朱棣文(Steven  Chu)在美国众议院科学小组上声称,如果其他国家未实施温室气体减量措施,在保护美国制造业前提下,不排除以征收碳关税作为相应的措施。同年6月22日,《美国清洁能源安全法案》获得众议院通过,该法案规定,美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税,该法案从2020年起开始实施。

这样,碳关税在十年后有可能会成国际贸易中关税壁垒,中国作为美国最大的贸易伙伴国,是必须认真应对的,而且,中国占出口半壁江山的是机电、建材、化工、钢铁等高碳行业产品。

 

二、碳税的起源与国际实践

(一)碳税的起源

早在19世纪2O年代,法国科学家Jean.Fouxier 就发现自然温室效应,并进一步论证这一效应对生物生存的重要性,认为自然温室效应是地球能量系统平衡的重要组成部分。19世纪未,瑞典科学家阿伦纽斯(Svante Arrhenius),又提出了人为温室效应的可能性,认为矿物燃料燃烧过程中所排放的二氧化碳,将使大气中二氧化碳浓度提高,会带来气候变暖问题,即“阿伦纽斯假说”。

但是,近百年来,气候变暖问题并不太为人所关注。直至1985年,在一次由联合国环境规划署(UNEP)、世界气象组织(WMO)与国际科学联盟理事会(ICSU)共同召开的国际会议上,对温室气体浓度增加将引致全球平均温度上升的观点得到基本接受,并成为国际社会的热点之一。据联合国政府间气候变化专业委员会(IPCC)的第二次评估报告称,温室气体,如二氧化碳、甲烷和氧化亚氮,在大气中的浓度从18世纪的工业化时代以来,已经有了很大的增加。究其原因,在很大程度上是由人类活动,主要是矿物燃料的使用、土地使用的变化和农业造成的。温室气体浓度的增加导致了大气和地球表面的变暖、全球海平面也相应上升。倘若不采取相应举措,人类所赖以生存的生态和社会经济系统受到极大的危害,人类只有一个地球,减少温室气体排放已成为当今国际社会所面临的一个刻不容缓的问题了。

1990年,第二次世界气候大会的部长宣言和科学技术会议声明,首倡制订气候公约。1990年12月,第45届联合国大会决定设立政府间气候变化谈判委员会,1992年5月9日形成了《联合国气候变化框架公约》,当年6月,在巴西召开的朕合国环境与发展大会上开放签署,目前缔约方已达165个,中国政府早已于1992年的巴西会议上签署了该公约。

1995年,《联合国气候变化框架公约》生效.并经过激烈地争论,通过了著名的“柏林授权”,明确西方发达国家和转轨经济国家率先减排,强调不为发展中国家引入任何新的承诺。

1997年12月,在日本京都召开了第三次缔约方会议,通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》,规定相关国家在2008年至2012年间,将其人为温室气体排放水平在1990年的基础上平均减少5.2%。

碳税形成的理论基础,则源于英国经济学家庇古(Arthur Cecil Pigou,1877-1959)于1920年出版的《福利经济学》(Economics of welfare)一书,故碳税又叫庇古税(Pigovian Taxes)。庇古认为,边际私人净产值与边际社会净产值相背离的原因,源于“外部经济”或“外部不经济”,差异或成本难以在市场上自行消除,成本的外部化,使得污染并不致影响该产品的生产者与消费者之间的交易达成,污染的存在使厂商获利,但却给社会带来不利影响。由此而形成“边际社会成本”。庇古建议,正是因为边际私人净产值与边际社会净产值背离现象的存在,使得国家干预有了必要性与合理性,政府应根据污染所造成的危害对排污者收税,以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差距,将污染的成本加到产品的价格中去。庇古的观点直到上世纪60年代未,才开始真正引起人们的注意并系统地进行研究,形成了“排污收费、罚款理论”。

在“柏林授权“通过后,一些发达国家的缔约方,纷纷推出减排温室气体、保护气候的措施,征收二氧化碳排放税则是其中的核心内容之一。1991年,丹麦议会就通过征收二氧化碳排放税的议案,可以说,丹麦是最早践行碳税的国家,而欧盟则考虑在其成员国内引人统一的碳税制度,以弥补2005年1月实施的碳排放贸易体系(ETS,Emission Trade System)的不足。

(二)碳税的国际实践

二十世纪七十年代初,经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development,简称经合组织,OECD),其下属的环境委员会首次提出“污染者付费原则”,要求排污者承担规制、监控排污行为的成本,其种类主要包括用户费、特定用途收费等,专项排污收费构成了环境税的雏形。

其后,环境税的种类日渐增多,包括排污税、碳税、硫税、汽车燃料税、轻型燃油税、电力税、气候变化税、煤炭焦炭税、航空燃油税、发动机交通工具税、废弃物最终处理税、包装税、水资源税、采矿税等,一方面增加财政收入,另一方面引导生产和消费。

九十年代中期至今,许多发达国家开始的绿色税制改革,环境税已经成为许多发达国家主要的环境政策手段,典型的环境税两个方面,一是对污染物排放和污染产品的税收,主要包括大气污染税、水污染税、噪声税,固体废物税等,另一是对使用过程中使环境造成危害的产品的税收,如垃圾税、化肥说、塑料包装袋税、焚烧税等。涉及大气、水资源、生活环境、城市环境诸方面,有40余税种。

大气污染税又分为二氧化硫税和二氧化碳税,二氧化硫税最早于1972年在美国实施,目前还有瑞典、荷兰、挪威、、日本和德国开征,二氧化碳税(碳税)最早于1991年由瑞典、挪威开征,对石油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料征收,,其税基是燃料的平均含碳量和发热量。水污染税由德国率先开征。噪声税由美国、德国、日本和荷兰开征。固体废物税在比利时率先开征,美国实行饮料容器押金法。垃圾税起源于荷兰,芬兰和英国也开征。

在瑞典、挪威之后,丹麦于1993年、荷兰于1996年、德国于1999年、瑞士于1999年、英国于2001年分别开征碳税。2008年,加拿大BC省与魁北克省分别开征碳税,对工业用或家庭用燃料均征收碳税。2008年,韩国也开始征收碳税。2010年,法国也开征碳税。南非政府日前宣布,准备向排放二氧化碳的工业企业征税。

就一般碳税税率而言,荷兰为每吨二硫化碳0.4欧元,芬兰和丹麦为每吨二硫化碳5.5-11.1欧元,瑞典则为每吨二硫化碳37.9欧元。而碳税的税收主体是化石能源,税基是碳含量,征税渠道与能源税相同。

瑞典等国经验的表明,碳税作为污染罚款的税收替代形式,已经成为国际税制改革的趋势。碳税的开征,保护了环境,降低了能耗与污染,有效地调整了资源利用功能,也发挥了经济效益并促进了经济增长方式的转变,在征税过程中,重视税收差别和税收优惠的调节作用,注重争取国民的理解和配合。

而印度尼西亚Padjadjaran大学研究表明,征收碳税,在对付气候变化时,不会伤害发展中国家的穷人。

 

三、碳税在中国的实践及前瞻

(一)碳税在中国的实践

中国作为发展中国家大国,已签署了《联合国气候框架公约》,并发表了《中国环境与发展十大对策》,宣布中国将实行可持续发展战略。2009年的哥本哈根会议上,中国公布了“碳排放强度”具体指标,承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。

在中国,目前实行的仍是排污收费制度。早在1978年12月31日,中共中央批转国务院环境变化领导小组《环境工作变化工作汇报要点》中,首次正式明确排污收费原则。1979年9月,颁布《环境保护法(试行)》,对排污收费制度进行了明确规定。1982年2月5日,国务院批准并发布了《排污收费暂行办法》,并于当年7月1日开始在全国实行,意味着排污收费制度在中国正式建立运行。但是,改排污收费为碳税,是大势所趋的事情。

2002年,中国国家统计局和挪威统计局曾联合做过课题《征收碳税对中国经济与温室气体排放的影响》。研究表明,征收碳税将使中国经济状况恶化,但二氧化碳的排放量将有所下降。

2004年11月,中国节能中长期专项规划开始实施,预计到2010年节能总量达4亿吨标准煤。2005年中国颁布《可再生能源法》,要求2020年实现可再生能源占能源总量15%的能源发展目标。2007年6月,《应对气候变化国家方案》出台,中国承诺会严肃完成全部目标,这是发展中国家的第一次突破,具有里程碑意义。

在立法方面,中国修订和调整了《资源综合利用目录》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》、《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》,2008牟,颁布了《节约能源法》。2009年,实施《循环经济促进法》,全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》。

在现有税收政策方面,在继续落实资源综合利用税收优惠政策的同时,研究调整消费税。并将出台“废水零排放企业免交排污费”制度。

2009年,国务院发展研究中心产业经济研究部、国家发展和改革委员会能源研究所、清华大学核能与新能源技术研究院联合发表《2050中国能源和碳排放报告》中认为,发展低碳经济,碳税是其中一项政策选择,其他还包括燃油税、能源税、节能标准、出口税(以遏制高能耗产品出口)、节能投入、节能监管、国家投资政策、国家投资引导政策、可持续发展城市投资政策、可再生能源政策、地区发展政策、消费方式引导政策、循环经济政策、新技术开发政策等。并主张燃油税在2010年之前实施,2020年提高到每升4-5元;能源税在2012-2014年开始实施,以后逐步提高;碳税在2015-2017年开始实施,以后逐步提高,替代能源税。

中国燃油税最早的动议起于1994年,后决定把征收燃油税作为“费改税”的一个突破口,1998年通过的《公路法》中明确把“公路养路费”改成“燃油附加费”,当年原准备出台燃油税,因各方分歧较大而搁置。2008年11月,国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费,实施燃油税,即价内征收的汽油消费税、柴油消费税和其他成品油消费税。

2010年,国家发改委和财政部课题组《中国碳税税制框架设计》专题报告中认为,中国碳税合适的推出时间是2012年前后;以二氧化碳排放量作为计税依据,采用从量计征方式和定额税率形式;在税收的转移支付上,利用碳税重点对节能环保行业和企业进行补贴。碳税征税范围和对象为:向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。根据我国现阶段的情况,从促进民生的角度出发,对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳,暂不征税。

而财政部课题组建议,鉴于中国煤炭使用占总能源供应的75%左右,其次为石油和天然气,为此,中国碳税最终应该根据煤炭、天然气和成品油的消耗量来征收。碳税在起步时,每吨二氧化碳排放征税10元,征收年限可设定在2012年;到2020年,碳税的税率可提高到40元/吨。

环保部规划院课题组则建议,每吨二氧化碳排放征税20元,到2020年可以征收50元/吨。具体而言,煤炭每吨、石油每吨、天然气每立方米分别征收11、17、12元的碳税。

(二)中国碳税之前瞻

第一,实施碳税应同整体税制改革相结合。根据“税收中性”原则,开征碳税时,应完成能增值税转型与相关的费改税,并降低企业所得税税率,或同步完善资源税、能源税及其他环境税税种。根据环境质量标准,合理确定碳税税负并予以动态调整。而碳税的收入归属上实行中央与地方共享税,如7∶3。

第二,坚持环境保护与经济增长同步化。开征碳税,应考虑企业承受能力和对经济发展的负面影响,把保护生态环境的同时把税收对经济的负面影响降到最低,实现碳税的“双赢”。并实施循序渐进策略:碳税开征前要有预告,开征后分步推进和逐步提高税率,实施必要的税收减退免优惠政策、税收返还补贴政策与财政贴息政策。

第三,运用碳税收入,促进碳金融及衍生行业、服务行业的发展。如建立国家专项基金,专门用于应对气候变化、提高能源效率、研究节能新技术、新能源技术开发、新能源和可再生能源利用、实施植树造林等方面。又如促进低碳经济条件下的直接投融资、碳指标交易、投资基金、证券产品、保险产品和银行贷款产品的形成。

第四,完善相应的法律制度与机构,以推进碳税制度的实施。2008年,在三份能源白皮书基础上,英国率先推出了《气候变化法》成为应对和调整气候变化、推进低碳经济的基础性法律,菲律宾亦于2009年公布,而美国、德国、新西兰等国正在积极制订中。作为世界二氧化碳排放总量第一的中国(2009年达到75亿吨,超过美国的59亿吨),有必要借鉴参考。

目前,我国已有《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《煤炭法》、《电力法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律,但内容上都比较相当分散,有必要提纲挈领地颁布《应对气候变化法》,成为上述这些法律的母法,并对上述法律在新的立法高度予以修订。

2010年1月,成立了国家能源委员会,将来可改建成国家能源和气候变化委员会,全面指导与构建排放贸易体系与市场,促进低碳经济的发展与节约型社会的形成。

 

 

 

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